Основные периоды в истории управления горнозаводской промышленностью Урала (XVIII - начало XX в.)
Для комплексной идентификации процессов трансформации и модернизации системы органов управления горнозаводской промышленностью Урала на протяжении всего рассматриваемого периода чрезвычайно важным представляется фиксация ключевых этапов в развитии административной системы. Следует отметить, что вопросы периодизации истории управления горнозаводским ведомством на Урале практически не изучены. Основная причина подобного состояния дел заключается в том, что исследования, посвященные означенной теме, носят фрагментарный характер и не охватывают всего периода функционирования системы учреждений горнозаводской администрации.
В дореволюционной историографии авторы использовали периоды правления русских государей в качестве основы для определения этапов развития всей системы государственных учреждений. Не были исключением и органы горнозаводской администрации. Подобный подход отражает лишь отдельные изменения управленческих систем, которые связаны с реформированием общего вектора государственной политики, однако не фиксирует реперных точек в развитии регионально-отраслевых органов управления. Советская историография выделяла два крупных периода в функционировании системы государственных учреждений (коллежский и министерский) и основывалась на характерных управленческих методах. Должное внимание к одному из детерминирующих факторов развития административного аппарата позволило зафиксировать уникальные для каждого периода особенности в управленческой практике, свойственные разным формам управления (коллегиальность, единоначалие).
В основе работ уральских историков лежит формально-идентификационный принцип (наименование головного регионально-отраслевого органа управления), заложенный А.Г. Козловым при исследовании архивных источников Уральского горного управления. Реализация формально-идентификационного принципа позволяет достаточно подробно исследовать отдельные краткосрочные периоды деятельности уральской горнозаводской администрации, но в то же время не дает возможности проследить основные тенденции трансформации системы в исторической динамике. Кроме того, означенные подходы не позволяют провести углубленного анализа характерных для отдельных периодов общих черт территориально-отраслевых органов управления (функциональная нагрузка и состав элементов административной системы; территориальные границы влияния; степень автономности от центральных ведомственных органов управления и гражданской власти; изменение нормативно-правовой базы и т.д.).
Представленная периодизация фиксирует отдельные этапы жизненного цикла административных систем, одна из которых основывалась на принципах коллегиальности (XVIII в.), а вторая – на принципах единоначалия (XIX в.). Кроме того, любая административная система переживает три основных этапа своего развития: становление, развитие и кризис. Для преодоления кризисных явлений и обеспечения цикличного воспроизводства происходит рациональная трансформация отдельных компонентов системы. Эта трансформация корректирует все системообразующие факторы (цели, функции, структуру, формы управления и формы деятельности, кадровую политику и принципы стимулирования, организацию информационного, документационного и коммуникационного обеспечения управления).
Таким образом, рассматриваемая периодизация отражает последовательное внедрение двух основных форм управления (коллегиальность, единоначалие) с учетом их жизненного цикла (становление, развитие, кризис), а также фиксирует переходный период, связанный с социальными трансформациями начала XX в.:
1. Становление горнозаводской администрации на Урале на основе коллегиальных форм управления (1701-1739 гг.).
2. Утверждение сложившихся управленческих схем на территории развивающегося горнозаводского региона (1739-1766 гг.).
3. Кризисные явления в горнозаводском управлении (1766-1797 гг.).
4. Поиск путей рационализации аппарата горного управления и становление "министерских" форм управления (1797-1826 гг.).
5. Укрепление и централизация региональной горнозаводской власти (1826-1861 гг.).
6. Кризис "горного абсолютизма" и передача отдельных управленческих функций в специализированные ведомства (1861-1886 гг.).
7. Возможности реформирования и адаптации горной власти к меняющимся социально-экономическим условиям (1886-1919 гг.).
Для периода становления горнозаводской администрации на Урале (1701-1739 гг.) характерна активная законодательная и нормотворческая деятельность центральных государственных учреждений, а также плодотворная деятельность чиновников по внедрению в жизнь основных управленческих схем. В результате реализации губернской реформы 1708 г. казенные горные заводы вплоть до 1720 г. находились под управлением сибирского губернатора. Положения Берг-привилегии (ю декабря 1719 г.) декларировали учреждение института берг-офицеров и детально регламентировали их обязанности по организации горного дела и горнозаводского производства на местах. В январе 1720 г., сразу после учреждения центрального отраслевого органа Берг-коллегии, на Урал были командированы капитан В. Н. Татищев и саксонец И.Ф. Блюэр. Именно с их именами связано рождение "горной власти" на Урале. В августе 1720 г. в Кунгуре начал работу первый орган управления уральскими металлургическими заводами – Канцелярия горных дел. За образец была выбрана шведская система управления, основанная на коллегиальности. В январе 1722 г. состоялось перемещение горной администрации на Уктусский завод. С этого времени учреждение по управлению горным делом на Урале стало именоваться Сибирским горным начальством. Однако полномасштабное утверждение "горной власти" на Урале произошло после приезда в 1722 г. генерала В.И. Геннина. В марте 1722 г. административный орган сменил название на Сибирское вышнее горное начальство, а уже в декабре получил новое наименование – Бергамт. В августе 1723 г. в связи со строительством Екатеринбургского завода горная администрация переместилась на новое место, заодно прибавив к названию приставку Обер-бергамт, что отразилось и на статусе самого учреждения (с декабря 1723 г. – Сибирский обер-бергамт). Новое название горной администрации закрепляло ареол ее влияния и просуществовало до возвращения В.Н. Татищева в 1734 г. 8 октября 1734 г. была образована Канцелярия главного правления Сибирских и Казанских заводов. С возникновением этого учреждения завершилось создание структурной основы, а также определение ключевых функций и форм управления горнозаводской администрации.
В 1737 г. были изданы штаты для всех уральских заводов, которые детально регламентировали деятельность заводов и фиксировали сложившиеся управленческие схемы. 3 марта 1739 г. был опубликован Берг-регламент, в котором получили свое развитие основные положения Берг-привилегии 1719 г. Эти нормативные акты регулировали взаимоотношения между промышленниками и правительством, и гарантировали неприкосновенность вложенных в промышленные предприятия капиталов.
Вместе с выходом штатов и Берг-регламента завершился период становления уральской горнозаводской администрации, власть которой простиралась на обширный регион (металлургические заводы и их земли от Волги до Алтая и Забайкалья). Сложившаяся трехступенчатая система территориально-экономического управления сохранялась неизменной до реформы 1781 г., а в принципиальных чертах реализовывалась до 1918 г.
1. Макро-уровень (региональное управление).
Вершину пирамиды венчало Присутствие в составе Главного командира или исполняющего его обязанности Первого члена и трех членов. На региональном уровне в их руках была сосредоточена законодательная, исполнительная и отчасти судебная власть. Для периода становления административного аппарата характерны сильные централизаторские тенденции, поэтому роль Главного командира в этом процессе была чрезвычайно велика. При этом коллегиальная форма управления заключалась при принятии управленческих решений в учете совещательных голосов других членов общего Присутствия. В описываемый период должность Главного командира занимали В.Н. Татищев (1720-1722 и 1734-1739 гг.) и В.И. Геннин (1722-1734 гг.).
Статус уральской горнозаводской администрации приравнивался к губернским и провинциальным канцеляриям, духовным консисториям, Московской или Петербургской берг-конторе. В соответствии с положениями Генерального регламента, который закреплял коллежский способ делопроизводства, канцелярский аппарат горной администрации разделялся на повытья. В основе лежал функциональный принцип разделения дел. По штату 1730 г. в структуре Сибирского обер-бергамта выделялись приказной стол, повытья горное, заводское, земское, судных и розыскных дел, разрядное, прихода-расхода денежной казны.
2. Мезо-уровень (зональное управление).
В подчинении регионально-отраслевого органа управления состояли бергамты и горные начальства (после 1734 г.). Через них осуществлялось руководство казенными предприятиями и надзор над частными заводами. В период становления горнозаводской администрации были апробированы административные схемы по управлению предприятиями зонального уровня. В 1720 г. был учрежден Казанский бергамт, в 1725 г. – Пермский и Нерчинский бергамты. В 1736 г. были созданы Томское и Кузнецкое горные начальства, в 1737 г. – Красноярское.
Прототипом структуры зонально-отраслевых органов управления являлась региональная администрация макро-уровня системы. Во главе Присутствия ставились начальники. Присутствие начальства, как правило, состояло из двух или трех членов. Все вопросы, возникающие в ходе деятельности Горного начальства, решались членами Присутствия на коллегиальной основе. Тем не менее, Начальник имел право решающего голоса. Статус зонально-отраслевых органов управления соответствовал статусу уездных воеводских канцелярий. Структура аппарата по обеспечению управления так же, как и на региональном уровне, состояла из повытий.
Для ряда учреждений среднего уровня, подведомственных региональному органу горнозаводской администрации, характерно осуществление вспомогательных функций управления. Екатеринбургская контора судных и земских дел была учреждена в 1723 г. (в 1727-1734 гг. – земское и судное повытья Сибирского обер-бергамта). Контора курировала приписные к казенным заводам дистрикты, подушный сбор, наряд крестьян в заводские работы и взимание с них доимок. Чиновники конторы контролировали рекрутские наборы, здесь же проводились все судебно-следственные разбирательства с участием горнозаводского населения (кроме государственных преступлений).
Функции по учету и контролю налоговых поступлений и расходования государственных средств исполняла Екатеринбургская казначейская контора. Для проведения проверок производственной отчетности казенных заводов в 1735 г. была учреждена Екатеринбургская ревизия заводских счетов. Здесь же готовились статистические материалы о динамике производства, справки о финансовых и материальных расходах, производился расчет себестоимости продукции, проверялась финансовая дисциплина чиновников горнозаводской администрации. Контроль над рациональным использованием лесных ресурсов осуществляла Екатеринбургская контора надзирания лесов и куренных дел.
3. Микро-уровень (районное управление).
На низовом уровне административной системы находились заводские конторы и приравненные к ним подразделения (дистриктные земские конторы Екатеринбургского ведомства, контора Чусовских пристаней). В период становления уральской горнозаводской администрации к этому уровню относились учреждения, курировавшие отдельные производства. К числу таких учреждений относятся Екатеринбургская контора денежного дела, Екатеринбургские каменно-мраморные дела, Екатеринбургская горная экспедиция золотых производств.
Кроме того, к учреждениям третьего уровня можно отнести опытно-производственное предприятие Екатеринбургскую лабораторию, сеть образовательных и медицинских учреждений, а также военные подразделения и органы охраны правопорядка.
Заводские конторы осуществляли оперативное управление металлургическими предприятиями и осуществляли контрольные функции по выполнению государственных заказов. Во главе заводских контор стоял заводской управитель, назначавшийся региональным органом горнозаводской администрации. Делопроизводство заводских контор осуществлялось по повытьям. В заводской конторе действовали приказное (общая координация деятельности и переписка), заводское (производственные вопросы) и земское (наряды приписных крестьян, подушный сбор, рассмотрение частных доношений и т.п.) повытья.
В течение следующего периода (1739-1766 гг.) происходило активное внедрение сложившихся управленческих схем на территории развивающегося горнозаводского региона. Увеличение количества подведомственных предприятий привело к структурным и функциональным изменениям внутри системы горнозаводского управления. При этом укрепились коллегиальные формы управления с более четким разделением нагрузки между отдельными учреждениями и должностных обязанностей среди горных чиновников. Для этого периода характерно усиление децентрализаторских тенденций на уровне регионально-отраслевого органа управления. Должность Главного командира в течение 22 лет оставалась вакантной, поэтому коллективные формы принятия решений превалировали. Такая ситуация стала возможной при наличии достаточно устойчивых управленческих схем, когда административная система действовала стабильно и не требовала корректирующего вмешательства первого лица. С другой стороны, значительно изменилась подведомственная территория Уральского горного правления. Эти процессы были связаны с трансформацией отраслевых органов управления на зональном уровне, предполагающей переподчинение, ликвидацию или создание новых горных начальств. В связи с этим с января 1755 г. горнозаводская администрация стала именоваться Канцелярией главного правления Сибирских, Казанских и Оренбургских заводов.
После опубликования Берг-регламента начинается активизация частного сектора горнозаводской промышленности. Помимо строительства новых частных заводов в этот период набирают силу приватизационные механизмы. Процессы массовой передачи казенных заводов в частное содержание детерминировали снижение доли казенных предприятий и нашли свое отражение в деятельности горной администрации. Поэтому в это время (1739-1742, 1759-1763 гг.) происходит смещение административных функций от прямого управления казенными заводами в пользу финансово-контрольной деятельности в частном секторе. В последующие периоды, связанные с рекреацией паритета государственных предприятий, положение стабилизировалось на предшествующем уровне.
Сложившиеся условия потребовали изменения одного из основополагающих нормативных документов. В 1766 г. были утверждены новые штаты уральских заводов, которые учитывали произошедшие изменения и регламентировали основные контрольные показатели и штатный состав уральских предприятий и органов управления.
1. Макро-уровень (региональное управление).
В условиях вакантности должности Главного командира усиливалась роль Первого члена общего присутствия. Назначение Главного командира было событием исключительным, а иногда напрямую увязывалось с чрезвычайными обстоятельствами. Так, А.Г. Щербинин (1755-1756 гг.) был назначен в связи с башкирским восстанием 1755 г., А. Э. Мусин-Пушкин (1763-1764 гг.) прибыл в условиях пика массовых выступлений приписного населения и в связи с предстоящей деприватизацией предприятий.
В рассматриваемый период в горной администрации закрепились коллегиальные формы управления. В общем Присутствии рассматривались дела, поступавшие из вышестоящих и равных инстанций, дела из Екатеринбургской конторы судных и земских дел, Екатеринбургской казначейской конторы, из Екатеринбургской ревизии заводских счетов, а также "секретные и криминальные дела".
Первый член курировал деятельность Конторы денежного дела, военных горных подразделений и полиции, а также деятельность и налоговые отчисления частных заводов. Кроме того, в Первой экспедиции велись дела Чусовских казенных пристаней, лесное хозяйство и угольные запасы. Второй член курировал горные начальства, медеплавильное производство, чеканку монет, а также ведомственные учреждения, выполнявшие социальные функции. Третья экспедиция формировалась из дел, касающихся железоделательного производства, работы рудников, Екатеринбургской лаборатории. В 1753 г. за Третьей экспедицией закрепились дела золотых промыслов и камнерезной фабрики.
2. Мезо-уровень (зональное управление).
Зоны экономического влияния Канцелярии в рассматриваемый период подверглись существенному изменению. Управление сибирскими заводами стало автономным от уральского горного управления. В 1757 г. Нерчинское горное начальство перешло в подчинение Петербургской экспедиции о Нерчинских серебряных промыслах, а с 1760 г. подчинялась непосредственно Берг-коллегии. Красноярское, Томское и Кузнецкое горные начальства с 1747 г. трансформировались в Канцелярию Колывано-Воскресенского горного начальства с подчинением Кабинету Е.И.В.
В то же время активное строительство новых заводов и формирование новых территориально-экономических зон диктовало необходимость учреждения зональных органов управления. Так, в 1754 г. было образовано Оренбургское горное начальство. Подобные процессы проходили и при формировании экономической зоны гороблагодатских заводов. В 1764 г. неоднократные обращения Канцелярии в Берг-коллегию об образовании Гороблагодатского горного начальства были удовлетворены. Пермское горное начальство с 1762 г. стало размещаться в Кунгуре. Это привело к слиянию начальства и располагавшихся здесь учреждений, подведомственных Берг-коллегии. В связи с передачей казенных заводов в частные руки, Канцелярия сочла целесообразным упразднить Казанское и Оренбургское горные начальства. Однако в Берг-коллегии это предложение осталось без внимания, и начальства продолжали функционировать по-прежнему, тем более что эксперимент по передаче заводов в частные руки оказался неудачным, и все вернулось на круги своя.
Сокращение количества казенных заводов повлекло сокращение штатов Екатеринбургской судных и земских дел конторы (она перемещалась в Камышловскую слободу, а при Канцелярии учреждалось судное повытье) и Ревизии свидетельства заводских счетов. Сокращение объемов работ, вызванное приватизацией предприятий, предопределило слияние Екатеринбургской казначейской конторы и Екатеринбургской заводской конторы.
В рассматриваемый период среди учреждений зонального уровня управления, курировавших вспомогательные и специализированные производства, также произошел ряд изменений. Функции Екатеринбургской конторы надзирания лесов и куренных дел к середине 1740- х гг. рассредоточились по заводским и земским конторам. Екатеринбургские каменно-мраморные дела в 1765 г. были преобразованы в Экспедицию мраморной ломки и изыскания цветных камней, а непрофильное производство перешло в ведение Императорской академии художеств.
В 1762 г. в связи с началом активной перечеканки медных монет старого образца Екатеринбургская контора денежного дела была преобразована в Екатеринбургское комиссарство передела медной монеты. Уже в 1763 г. Комиссарство было реорганизовано в Екатеринбургскую монетную экспедицию. Реорганизация сопровождалась ее подчинением Главной монетной экспедиции в Петербурге.
3. Микро-уровень (районное управление).
Для рассматриваемого периода характерны два основных изменения, касающихся управления территориально-экономическими районами. Прежде всего, происходило количественное увеличение заводских контор, связанное со строительством новых заводов и завершением формирования ряда экономических районов. Второе изменение было связано с активными приватизационными процессами. Существенно увеличилась доля административных структур низового уровня, которые управляли частными предприятиями. В связи с этим основной акцент в деятельности горных чиновников сместился в сторону процедурных вопросов, касающихся оформления передаточных документов, а также отводов земельных угодий и рудников. Что касается подходов владельцев заводов к управлению предприятиями, то они существенно отличались друг от друга. Промышленники, традиционно занимавшиеся горнозаводским промыслом, использовали сложившиеся управленческие схемы, имевшие много общих черт с административным аппаратом казенных заводских контор. Новоявленные заводовладельцы, будучи заинтересованными лишь в оформлении прав на земельные отводы и приписных крестьян, делегировали полномочия по управлению заводами своим поверенным лицам, большинство из которых не имело представления о горнозаводском производстве и не владело необходимыми знаниями в сфере отраслевого управления. Неэффективное администрирование приводило к производственному упадку вверенных им предприятий. Резкое снижение производительности предприятий, переданных в частное владение, стимулировало регрессивные процессы по возврату заводов в казенное ведомство. С другой стороны, сложившаяся ситуация достаточно ярко продемонстрировала эффективность уральской управленческой системы, а также профессионализм и высокую квалификацию русских горных офицеров.
Кризисные явления в горнозаводском управлении (1766-1796 гг.) начали проявляться в результате неудачных экспериментов по передаче казенных заводов в "партикулярное содержание". Несмотря на сложившиеся обстоятельства, в управленческой сфере была предпринята попытка рекультивации административной системы. Она заключалась в использовании опробованных методов управления через усиление централизации регионального органа с наделением соответствующими полномочиями Главного командира.
Новую кризисную волну в системе коллегиального способа управления катализировали сырьевой и энергетический кризис, проходивший на фоне Пугачевского восстания. Прокатившаяся смута определила характер губернской реформы и необходимость концентрации властных полномочий в руках генерал-губернаторов. Как ни парадоксально, реформа, направленная на централизацию власти на местах, привела к децентрализации регионально-отраслевого управления. Согласно "Учреждению для управления губерниями Всероссийской Империи" 1775 г. в 1781 г. управление горными делами было передано Казенным палатам. Ликвидация центрального отраслевого органа управления – Берг-коллегии – спроецировала тенденции к децентрализации на региональном уровне. В результате властные полномочия по горному ведомству в губерниях находились у гражданских наместников (с 1790 г. у вице-губернаторов), которые не были специалистами горного дела. Попытки приспособить "горную власть" на Урале к менявшимся условиям привели к отходу от всех прежних принципов ее построения и функционирования, в том числе к утере независимости от губернской власти и регионального центра управления, к ликвидации характерных черт местного органа власти – ведомственной автономии и властных полномочий Главного командира.
В соответствии с областной реформой вместо прежних губернских канцелярий формировались Губернское правление (рабочий аппарат губернатора) и Казенная палата (финансово-хозяйственный орган управления под председательством вице-губернатора). Казенные палаты ведали среди прочего государственными налогами и осуществляли финансовый контроль за источниками доходов. Горные экспедиции при казенных палатах, отвечая за соответствующий участок налоговых поступлений и соответствующий сектор государственного имущества, становились сугубо аппаратной структурой. Передача управления в казенные палаты привела к разбалансировке трехуровневой административной системы регионально-отраслевого управления. Единый региональный уровень управления был рассредоточен на зональных уровнях. При этом прежние региональные связи и механизмы развития нарушились.
В результате реформы управление горными предприятиями рассредоточилось между тремя вновь образованными наместничествами (Вятское, Пермское, Уфимское). В итоге областная реформа Екатерины II ослабила процессы рационализации в рамках развития системы местного горного управления и способствовала децентрализации регионального территориально-отраслевого управления. Эти обстоятельства требовали новых подходов и форм управления.
Последнее двадцатилетие XVIII в. и первая треть XIX в. ознаменовались поисками путей совершенствования аппарата горного управления в русле общей тенденции рационализации административной системы и становлением "министерских" форм управления (1797-1826 гг.). Глубинной причиной реформ был кризис приписной системы, торможение полномасштабного перехода к новым формам производственных отношений и наметившиеся в этой связи негативные явления в экономике.
В 1796 г. император Павел I произвел изменения в системе регионального администрирования. В сфере горного управления ключевым стал указ от 19 ноября 1796 г., в соответствии с которым восстанавливалась система управления горнозаводской промышленностью, успешно действовавшая до 1781 г. Для реализации этого указа 3 мая 1797 г. в Екатеринбурге была открыта Канцелярия главного заводов правления "второго бытия". В целом восстановление в конце XVIII в. системы управления горнозаводской промышленностью в том виде, в каком она существовала до 1781 г., имело положительные результаты. В то же время в рамках закрытой рационализации существующая структура выработала свои ресурсы. Коллегиальная система управления начинала вступать в конфликт с более оперативной системой единоначалия. Несмотря на то, что горная власть была отделена от гражданской, отсутствовало четкое разграничение пределов ведомственной компетенции. В целом время царствования Павла I в отношении горнозаводской администрации можно оценить как переходный период, когда для стабилизации положения в горнозаводской промышленности использовались хорошо испробованные формы и методы Управления. Необходимо отметить и выдающуюся роль горных администраторов, проводивших реформы в сфере горного управления (А.С. Ярцов, А.Ф. Дерябин и др.). Эти люди хорошо знали особенности развития уральской горнозаводской промышленности, обладали выдающимися аналитическими способностями и богатым практическим опытом. Именно они катализировали процессы по реформированию административной системы горнозаводского ведомства.
К началу XIX в. тенденции к единоначалию нашли свое отражение и в зональных институтах Уральского горного управления. В некоторые территориально-отраслевые зоны назначались специальные командиры или начальники заводов. В 1797 г. вводилась должность командира Пермских медеплавильных заводов. В конце того же года в ведомство Канцелярии переходили Камские заводы, куда также назначался начальник. В середине 1799 г. управление Лугининскими Златоустовскими заводами, поступившими в собственность Государственного ассигнационного банка, возлагалось на начальника Златоустовских банковских заводов. Упрощение аппарата горной администрации среднего уровня, одновременное расширение административно-хозяйственных прав и увеличение ответственности начальников заводов способствовали внедрению более оперативных управленческих схем и сокращению громоздкого делопроизводства.
9 ноября 1800 г. был подписан высочайший указ о преобразовании управления заводами. Регламент предписывал провести необходимые подготовительные мероприятия, которые касались реструктуризации системы органов управления горнозаводской промышленностью. В результате властные полномочия сконцентрировались у четырех автономных горных начальников, что привело к смещению управленческих функций на зональном уровне.
11 пункт Сенатского указа от 16 марта 1801 г. касался учреждения Екатеринбургского горного начальства. В I Департамент, курирующий казенные заводы, предполагалось определить Главного начальника, на которого возлагалось управление Монетной экспедицией, и 2-х членов – старшего и младшего. Старший член присутствия I Департамента исполнял параллельно обязанности командира золотых промыслов. При I Департаменте учреждалась регистратура и три стола – разрядный, казенный денежный, заводской и горный. Штат II Департамента Екатеринбургского горного начальства, учрежденного для управления и контроля над частными заводами, полагалось сформировать из одного старшего члена и двух младших. Делопроизводство II Департамента подразделялось на три стола – казенный, следственный и судный. При горном начальстве также существовал ревизионный счетный стол. На основании Сенатского указа формировался также штат Гороблагодатского, Пермского и Банковского горных начальств.
Таким образом, в этот период централизация административного аппарата горного ведомства была нарушена вследствие упразднения единого регионального центра и делегирования этих функций зональным структурам. В то же время административный каркас, ослабленный на уровне региона, стимулировал процессы формирования внутрирегиональных зон, соответствовавших территориальным компетенциям горных начальств. Кроме того, проведенные мероприятия заложили основу и способствовали формированию субсидиарной административной системы отраслевого управления, которая получила свое развитие в Проекте горного положения 1806 г.
При организации административного аппарата "Горная конституция" 1806 г. культивировала "систему прибылей". Ее суть заключалась в том, что деятельность горнозаводской администрации оценивалась исключительно по финансовым показателям. Прибыль распределялась между государством и чиновниками, входящими в состав администрации, а убытки покрывались за счет казны.
После введения Проекта Горного положения властные полномочия по управлению уральской горнозаводской промышленностью формально сконцентрировались у пермского и вятского генерал-губернатора. В 1811-1826 гг., когда должность была вакантной, эта роль возлагалась на заместителя по горной части пермского берг-инспектора с собственной канцелярией при фактической самостоятельности горных начальников казенных горных округов. Региональное управление заводами возлагалось на учреждавшееся в мае 1807 г. в Перми Горное правление во главе с берг-инспектором. Правление состояло из двух департаментов (исполнительная власть и судебные полномочия). На зональном уровне горные начальники, наделенные законодательными, исполнительными и судебными полномочиями, формировали окружное управление – главные конторы заводов, которым подчинены заводоуправления, входящих в округ заводов.
Дальнейшая рационализация административного аппарата горнозаводского ведомства проходила в русле централизации, и в 1826 г. была введена должность главного командира заводов хребта Уральского. В результате в рассматриваемый период произошло складывание основных структурных элементов системы уральского горного управления, которая предусматривала исключительную автономность горной власти, предельную концентрацию властных полномочий, введение института горных начальников и участие руководящего состава администрации в распределении прибыли.
Следующий этап развития уральского горнозаводского аппарата управления (1826-1861 гг.) характеризуется дальнейшим укреплением и централизацией региональной горнозаводской власти на основе сложившейся "министерской" системы управления. В декабре 1831 г. Пермское горное правление переместилось в традиционный центр управления горнозаводской промышленностью Урала – Екатеринбург. С января 1832 г. регионально-отраслевой орган стал именоваться Уральским горным правлением.
Данный период можно охарактеризовать как эпоху "горного абсолютизма". Главный начальник на подведомственной территории имел исключительные полномочия и административную автономию от гражданского ведомства. Период расцвета "министерской" формы управления сопровождался детальной регламентацией внутренней структуры регионального органа и сужением полномочий горных начальников на уровне территориально-экономических зон. До 1860-х гг. эти процессы сопровождались постоянными попытками со стороны горнозаводской администрации аккумулировать максимум функций организационно-распорядительного характера на территории всего пространства, где существовала горнозаводская промышленность. Показательно что главный начальник горных заводов В.А. Глинка в 1852 г. предлагал учредить особую "горную" губернию из некоторых уездов Пермской губернии, городов Туринска, Кургана и Челябинска с центром в Екатеринбурге.
С начала 1860-хгг. проявляется кризис "горного абсолютизма" (1861-1886 гг.), связанный с общей социально-экономической ситуацией в стране. Культивируемая "система прибылей", закрепленная Горным уставом, исчерпала себя. Горное законодательство требовало "согласования между собою разных законов и особенно очистки от таких узаконений, которые устарели и... мешают развитию горного промысла". Помимо указанных недостатков, необходимо было внести некоторые коррективы в законодательство о горном образовании. Изменения и дополнения требовали законы, касающиеся социального обеспечения рабочих горнозаводских предприятий. Особого внимания заслуживало сложившееся "неразрывное и неприкосновенное отношение между рудниками, заводами, землями и лесами", которое регулировалось специальными горными законами. В передовых странах Западной Европы деятельность предприятий регламентировалась общим фабричным законодательством, "точно так же как и земли с лесами подчинены общим законам о землях и лесах".
Важнейшим фактором, подтолкнувшим к немедленному изменению Горного устава, явилась реформа, последовавшая за Манифестом 19 февраля 1861 г. 8 марта 1861 г. закреплялось разделение людей, приписанных к казенным горным заводам и соляным промыслам, на два сословия – мастеровых и сельских работников. В ходе реформы назрела необходимость в специализации горного управления и выделении из юрисдикции горной администрации функций общего административного характера. К ним можно отнести управление полицией, суд, курирование ведомственных образовательных, медицинских и религиозных учреждений. Кроме того, требовалось разработать правовые механизмы обеспечения оседлости рабочих методами, отличными от практиковавшихся ранее.
Для создания нормативной базы, коррелирующей с общим фоном проводимых в России реформ, была создана Комиссия по пересмотру Горного устава под председательством В.Е. Самарского-Быховца. Результатом деятельности Комиссии явилась разработка и публикация новых законодательных актов, направленных на реформирование горнозаводской промышленности. Реформа коснулась и уральской горной администрации: 1) горный город Екатеринбург был подчинен общему губернскому управлению; 2) военные суды при Уральском Горном правлении ликвидировались; 3) должность прокурора при Горном правлении упразднялась; 4) Судный департамент Горного правления ликвидировался; 5) Уральский горнозаводской батальон упразднялся. Кроме того, церкви, полиция, почтовые конторы и станции были переданы под управление соответствующих ведомств.
В 1861 г. для осуществления надзора за металлургическим производством и золотодобычей в частных горных округах был учрежден институт окружных ревизоров. Управители заводов Екатеринбургского казенного горного округа уравниваются правами с горными начальниками. Вместо горных и заводских исправников и окружных ревизоров учреждена служба окружных инженеров.
В 1868 г. II Департамент и должность прокурора Уральского Горного правления упразднялись, а их функции отходили губернским и уездным судебным органам. Одновременно упростился состав I Департамента, количество отделений в нем сократилось до трех (горнорудная промышленность, золотодобыча, финансовый учет). Кроме того, детализировалась отраслевая специализация: в 1874 г. монетное производство переведено в Петербург, в 1876 г. прекратилась казенная золотодобыча.
Таким образом, для периода кризиса "горного абсолютизма" характерны поиски путей рационализации горнозаводской администрации в русле выделения целого ряда функций, не относящихся непосредственно к горному ведомству, и передачи их в соответствующие ведомственные учреждения.
Особенности заключительного периода (1886-1919 гг.) деятельности уральского горного управления заключались в дальнейших поисках возможностей реформирования и адаптации горной власти к меняющимся социально-экономическим условиям. В марте 1886 г. Уральское горное правление получило новое наименование – Управление горной частью на Урале. Горная администрация, потеряв в пореформенный период некоторые непрофильные компоненты, продолжала функционировать как региональный орган. Управление горной частью на Урале осуществляло руководство казенными предприятиями, надзор за частными заводами, рудниками, курировала процесс золотодобычи на территории Уральской горной области. Прежнее Правление слилось с Канцелярией Главного начальника и Главной конторой Екатеринбургского горного округа и прибрело чисто аппаратные функции при главном начальнике. Управление делилось на три делопроизводства – казенные заводы, частные заводы, частная золотодобыча. В такой ситуации главный начальник становился единственным носителем власти в системе Управления на региональном уровне. Должность берг-инспектора, бывшего вице-директора Правления, ликвидировалась. В результате проведенных реорганизаций Управление превратилось в исполнительную структуру среднего уровня, а его административная структура крайне упростилась. Носителями исполнительной власти на зональном уровне оставались горные начальники. Подведомственная территория охватывала шесть губерний (Пермская, Оренбургская, Уфимская, Вятская, Казанская, Тобольская). На территории четырех уральских губерний было учреждено восемь округов во главе с окружными инженерами.
В январе 1893 г. произошло новое переименование регионального органа управления. Отныне и до 1918 г. он именовался Уральским горным управлением. Законом от 7 июня 1899 г. число округов на Урале было увеличено до 12. В 1896 г. территория Пермской и Оренбургской губерний была разделена на шесть горно-полицейских округов, по три в каждой губернии, которые также были подчинены Уральскому горному управлению.
С начала XX в., особенно в годы I Мировой войны, наладилось сотрудничество горной администрации с объединениями промышленной буржуазии. 6 мая 1905 г. по высочайшему указу горные дела из Министерства земледелия и государственных имуществ были переданы в Министерство финансов. Однако уже 27 октября 1905 г. в соответствии с новым указом горное ведомство передавалось в Министерство торговли и промышленности. Вскоре после его образования встал вопрос о проведении реформы в горном ведомстве. С одной стороны, требовался повышенный надзор со стороны правительственных органов за охраной труда, техникой безопасности и технологией горных работ. С другой стороны, реформа высших законодательных учреждений требовала изменений в отраслевых органах управления.
Одну из главных ролей в процессе реформирования горного ведомства сыграл представительный орган горнопромышленников. Основная идея реформы заключалась в дифференциации механизмов управления предприятиями в зависимости от статуса их собственника, перераспределении распорядительных функций, осуществляемых Горным департаментом в отношении частных предприятий, и хозяйственных функций в отношении казенных заводов. Назрела необходимость упразднить лишние инстанции по управлению казенными горными заводами на местах и усилить роль Горных начальников.
22 марта 1910 г. в помещении Совета Съезда представителей промышленности и торговли состоялось заседание комиссии о выработке проекта по реорганизации горного ведомства.39 Делегаты съезда склонялись к мнению, что наиболее эффективной система управления горным ведомством была во времена самостоятельной деятельности горной администрации (Берг-коллегия, Корпус горных инженеров). Положение усугублялось тем, что компиляция горного законодательства, оформленного в виде Горного устава, не соответствовала реалиям времени и была крайне запутанной. По предложенному проекту местные органы управления классифицировались в зависимости от категории собственности. Казенные горнопромышленные предприятия относились к Горным управлениям, а частные промыслы – к горным округам. Все частные предприятия разделялись на округа их количество определялось Горнопромышленным советом.
Предлагалось существенно изменить экономический подход к предприятиям, принадлежащим казне. Нерентабельные заводы должны были передаваться в частные руки или закрываться. Существенно расширялись полномочия руководителя, повышалась его ответственность. Заведование производственными процессами возлагалось на хозяйственный комитет. Основная задача Горных управлений заключалась в содействии развитию частного горного промысла на местах.
В результате деятельности корпоративных объединений промышленников и представителей центральных органов управления горнозаводской отрасли к октябрю 1917 г. были представлены необходимые проектные документы. Реформа должна была основываться на принципах, призванных демпфировать социальную напряженность в отрасли, снизить непосредственное вмешательство государства в хозяйственное управление и стимулировать представителей частного предпринимательства. Особое внимание уделялось проведению политики протекционизма для отечественных предприятий, ограничению иностранного импорта и активизации экспортных операций.
Министр торговли и промышленности предлагал ввести в действие новые штаты с 1 ноября 1917 г. Однако последний проект по реформированию органов управления горнозаводской промышленности Российской империи так и не был реализован. Произошли кардинальные изменения в жизни всей страны и вскоре последовали реформы совсем другого содержания.
В период Гражданской войны регионально-отраслевой орган, как и всю уральскую промышленность, лихорадило. В январе 1918 г. в Екатеринбурге было создано Управление национальных заводов Урала. С марта 1918 г. Областное правление последовательно эвакуировалось в Пермь, Кушву, Вятку. В 1918 г. после прихода Колчака в Екатеринбурге учреждалось Главное управление горных дел Урала (август 1918 – январь 1919 г.). Последнее название горнозаводской администрации – Уральское горное управление – регионально-отраслевой орган носил с января по июль 1919 г. После восстановления на Урале Советской власти в июле 1919 г. уральское горное управление как целостная структура не было восстановлено, а его хозяйственные функции со временем приобрели акционерные общества и тресты, Уралоблсовнархоз и другие учреждения.
В заключение отметим одну особенность, которая прослеживается на протяжении всех этапов развития административной системы уральского горнозаводского ведомства. В периоды становления системы управления, как и в периоды кризисных явлений, наблюдаются попытки использовать комбинаторное сочетание ее отдельных структурных элементов. Поиски оптимальных путей внедрения различных управленческих схем приводят к частой смене формальных признаков регионально-отраслевых органов (наименования, сроки функционирования учреждений и т.п.). При стабильной деятельности управленческих структур созданные учреждения существуют довольно длительное время. Периоды деятельности этих учреждений и институтов в основном совпадают с периодами расцвета той или иной формы управления. Довольно показательными примерами являются Канцелярия главного заводов правления, которая с небольшими корректировками в названии просуществовала более полувека (1734-1781, 1797-1802 гг.) и Уральское горное правление (1832-1886 гг.). Для первого учреждения характерна ярко выраженная коллегиальная форма управления, для второго – концентрированные формы единоначалия.
Е.С. Тулисов
Литература: Журнал "Уральский исторический вестник", №16, 2007.